[摘要] 尽管组织结构调整、治理机制创新、治理技术变革可部分或暂时解决科层组织治理“碎片化”问题，但本质上依然属于“以政府部门履职为中心”的改革。组织结构变革、治理流程再造与数字技术赋能相融合的“整体智治”治理模式，适应了敏捷治理时代的范式变革需要。“整体智治”是从Z省实践中形成的政府治理新范式，集成了整体性治理和数字化治理两种优势，通过对权责、流程和数据的整合与再造，形成一种以“组织赋权+技术赋能”为核心的治理新形态。“大综合一体化”行政执法改革则是“整体智治”治理范式的典型案例，有利于解决“交叉执法、多头执法、重复执法、执法空白”等执法扰民扰企问题，实现“条块分割”向“条块协同”转变。从组织变革看，“整体智治”范式可望成为解决科层组织“条块分割”问题的前瞻性变革。同时，“整体智治”变革也充分彰显了基层治理领域党的集中统一领导优势。

　　科层组织是政府治理的组织基础，也是基层治理创新的组织结构基础。近代以来，科层组织由于具有纵向层级节制、横向职能专业化等特征，既能保障政令畅通，又可凸显专业化优势，因而成为政府治理的基本组织形态。然而，科层组织的局限性也与生俱来，尽管职能专业化提升了治理效能，但由于治理对象、治理目的、治理地点、治理过程等均可成为组织职能设置标准，有时甚至多种标准混合运用，使得职能交叉与制度缝隙不可避免。科层组织的这些特征与中国超大疆域结合形塑了“条块分割”管理体制，[1]成为探究中国基层治理创新必须破解的难题。科层组织“条块分割”弊病反映在行政执法领域则是长期存在的“交叉执法、多头执法、重复执法”问题，由此形成的“推诿扯皮”还可能衍生出“执法空白”问题，从而增加行政执法成本，影响行政执法效能。

　　进入21世纪，从中央到地方均认识到行政执法改革的重要性，并推动各地开展实践探索。2014年，党的十八届四中全会审议通过的《中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调。党的十九届四中全会强调，进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法。党的二十大报告强调，全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序。2022年初，中央决定在Z省开展“大综合一体化”行政执法改革试点。试点表明，Z省S市K区“大综合一体化”行政执法改革作为Z省“整体智治”实践创新的典型案例，较好解决了“交叉执法、多头执法、重复执法、空白执法”等问题，说明“整体智治”治理模式可以有效解决科层组织“条块分割”问题，促进传统科层治理“以政府部门履职为中心”的治理模式向敏捷治理情境下“以社会需求为导向”的“整体智治”治理模式转型。

　　基于此，本文以Z省S市K区“大综合一体化”行政执法改革为例，探讨“整体智治”治理模式如何从结构重塑、流程再造、数据赋能等维度破解科层组织“条块分割”问题，兼顾探讨数字技术如何重塑科层组织的运行逻辑。

　　超大治理规模与科层制组织相叠加，形成了“条块分割”的管理体制，进而造成了科层治理的“碎片化”难题。结构再造、制度变革或技术创新等既有思路可部分或暂时解决科层治理的“碎片化”问题，蕴含着整体性治理或数字化治理的双重理念，而从实践中诞生的“整体智治”治理模式展现了彻底解决科层治理“碎片化”问题的可能性。

　　伴随着国家治理现代化持续推进，国家治理的“四梁八柱”基本成型。同时，我国国家治理体系的基本组织结构也属科层组织。如何破解科层组织与超大治理规模结合引发的“条块分割”问题，是政府治理变革和数字政府需关注的议题。陈天祥归纳了“整体性治理”“网络化治理”“无缝隙政府”三种解决科层组织“条块分割”问题的范式，[2]梳理既有研究发现，无论哪种破解科层组织“碎片化”的思路均关涉组织结构、制度机制或技术变革。

　　其一，从组织结构变革维度破解科层组织“条块分割”问题。长期以来，通过组织结构变革化解“条块分割”矛盾，被学者们视为政府治理改革的重要内容。新中国成立以来，先后推进了多轮次较大规模的行政机构改革。其中，“大部门制”作为重要路径之一，旨在重新组合职能相似的部门，[3]推动“条块分割”问题内部化。因其有利于理顺并界定部门职能边界，所以20世纪末期以来的政府机构合并、撤销、分置等改革总体上均蕴含着“大部门制”的改革思路。近年来，该思路在县级甚至镇（街）变革中也被频繁运用。[4]例如，北京的“街道吹哨、部门报到”和浙江省的“条抓块统、县乡一体”改革均蕴含着“大部门制”的改革逻辑。从理论维度看，“大部门制”改革蕴含着整体性治理思路。

　　其二，从治理机制变革维度破解科层组织“条块分割”问题。在保持组织物理结构不变情境下，“项目制”“任务型组织”“领导小组”“党建引领”等实践创新，均可凭借目标驱动、任务驱动、高位驱动等机制创新来解决不同场景下的“条块分割”问题。学者认为，“项目制”突破了复杂的“条块关系”，形成自上而下和自下而上两种破除“碎片化”治理的统合逻辑；[5]“任务型组织”主要表现为那些为解决紧迫、重大的一次性任务而设立的“工作专班”，[6]打破了科层组织的控制导向，旨在以任务为导向构建一种多样化和差异化的服务机制，有助于推动建立服务型政府；[7]“领导小组”针对暂时无法打破的“条块分割”格局，可形成松散联盟型、扁平科层型、权威依赖型、资源依赖型四种“纵向控制—横向协调”组织关系，[8]推动相关治理任务得以顺畅推进；党建引领则通过党组织的政治势能和组织优势克服基层治理中的“条块分割”弊病，[9]事实上形成“超行政治理”结构。[10]这类组织制度机制变革，尽管保持了组织结构不变，事实上也蕴含着整体性治理的理念。

　　其三，从数字化变革维度破解科层组织“条块分割”问题。数字化作为一种技术工具广泛运用于治理实践，先后经历了办公自动化、电子政务、移动办公等实践发展阶段，可有效增强组织接收、处理、储存、交换、反馈信息的能力。基于数字技术的“算法行政”逐渐崛起，形成了“技术—行政”相互融合的路径，以赋能行政模式转型，提升政府绩效，然则也可能减损程序价值，并导致治理权威转移、治理规则变化和治理过程变迁。[11]有学者认为，数据治理驱动的实践价值日渐凸显，数据驱动价值实现存在一个共识达成、价值共同生产、价值创造模式扩散的过程，[12]其功用越来越被关注。还有学者关注数字技术重构组织结构的可能性，认为在数字赋能情境下，科层组织中的权责配置呈现“同构分责”的特征，使得未来在政府治理变革中“以用分责”“因时异责”“分类确责”成为可能。[13]同样，在信息化时代数字赋能是解决科层组织“条块分割”问题的另一种有益探索。

　　综上，科层组织适应了社会治理需要，成为政府普遍采用的组织模式。然而，超大治理规模下科层组织治理存在“碎片化”难题。尽管组织结构变革和治理机制变革能够部分或暂时解决碎片化困境，然而其限度较为明显，特别是在减少重复执法、交叉执法以及降低执法成本等方面稍显逊色。从组织结构看，政府机构改革始终滞后于实践需求，而“大部门制”可能面临部门规模限制、内设职能边界模糊、任务复杂性增加引发的内部“碎片化”等约束。从流程再造看，“项目制”“任务型组织”“领导小组”“党建引领”等改革必然要求赋予政府管理者更多自由裁量权，敏捷治理时代呼唤新的治理范式变革，更加需要技术赋能与组织变革的深度融合。从理论发展和实践需求看，推进组织变革、流程再造和技术创新相互融合，构建一种整体性治理模式，已成为应对科层组织“条块分割”问题的必然趋势。对此，Z省实践创新构建的“整体智治”模式无疑符合了这种范式变革需要。

　　传统科层组织职能设置旨在以专业化的职能部门保障治理效能，然而当企业或群众需要某项政府服务时，经常需要到很多政府职能部门办理，是典型的“以政府部门履职为中心”的治理模式，当前治理实践的现实需求呼唤科层组织的适应性变革。在Z省实践中，“整体智治”模式体现了敏捷治理时代范式变革的需要。“整体智治”由“整体”和“智治”两个关键要素构成，从组织结构变革看，“整体智治”以社会需求为基点，着力打破“条块分割”藩篱，破解科层组织中基于部门本位主义衍生出来的繁文缛节和治理“碎片化”等问题，表征了政府治理创新的新趋向。邵力、刘洋运用空间理论分析社会治理场景，指出数字技术“顶层设计重塑、智慧空间建构、权责匹配和专业队伍建设，推动规范性向场景性治理思维转变，促进技术与人类决策的协同”，[14]从而实现对社会空间的整合。从改革开放前“单一治理”、改革开放后基于科层逻辑的“党政统合治理”、新时代基于协同逻辑的“整体性智治”等学术概念从历史演进维度分析“整体智治”作为一种理论范式，通过党政统合形成“纵向国家一体化”和“横向社会一体化”，实现政治势能、治理效能、发展动能间的均衡。[15]可见，“整体智治”的关键在于推动科层组织中的结构、流程、数据实现跨层级、跨领域、跨部门整合与重构，推动“以政府部门履职为中心”的治理模式向“以社会需求为导向”的治理模式转型（见图1）。

　　其一，在组织结构维度，实现组织职能和责任边界重构。科层组织具有“分层—分部”“命令—服从”“集中—统一”等组织特征。马克斯·韦伯概念中的科层组织蕴含的纯粹技术理性反映了社会对维持法律、经济和技术理性的诉求，[16]适应了政令畅通、快捷执行、专业治理等现代治理的需求。然而，现代社会治理情境的复杂化，造成科层组织经常性偏离纯粹的技术理性。公共事务供给主体日益多样化和分散化，使得科层组织职能部门需要处理模糊性公共事务已成为基层治理的特殊挑战和特殊属性。[17]同时，现代社会多样化的价值追求和竞争性的价值场域，使得需要协同治理的公共事务数量和难度均呈现膨胀态势，导致科层组织经常疲于应付。

　　针对科层组织功能型治理的分散性问题，希克斯和邓力维提出的整体性治理理论，重点聚焦政府内部机构与部门之间的整体性运作，强调从分散向集中、从部分向整体、从碎片向整合的转变，21世纪初被学者引进到国内。[18]在《圆桌中的治理——整体性政府的策略》中，作者指出复杂治理情境下整体性治理作为政府再造策略的价值得以凸显，旨在通过建立整合、协调机制，破解科层组织中的“碎片化”问题，继而在科层组织体系中实现跨层级跨部门跨地区的协同治理，输出整体性公共服务。[19]整体性政府理论是在批判和反思科层组织功能型治理模式基础上提出来的，旨在推进公共部门横向的跨部门、跨功能的协同整合模式，以解决职能交叉问题，[20]但也存在较少关注纵向跨层级协同、秉持部门主义等限度。

　　相较于整体性政府的横向跨功能协同整合，“整体智治”强调通过组织结构、运行流程和数字技术融合变革，驱动构建“以社会需求为导向”跨部门、跨层级、跨地区的协同治理模式（简称“多跨协同治理模式”）。“整体智治”融合了整体性治理和数字化治理两种优势，通过协同治理刚性或柔性重构组织职能和责任边界，以应对复杂治理带来的危机。然而，相较于整体性政府的横向跨功能协同整合，“整体智治”强调通过组织结构、运行流程和数字技术变革，驱动构建“以社会需求为导向”的多跨协同治理模式。一方面，“整体智治”包含组织间权责关系的物理性重构。在政府组织结构变革中，常规性操作一般是通过增设、裁撤、合并或优化等组织实体结构的变革，重构政府职能部门及其内设机构，实现组织间的协同关系内部化，打破科层组织中已形成的“条块分割”制度桎梏。另一方面，“整体智治”通过数字化工具创设线上合作机制，赋能提升协调能力，实现组织间跨部门、跨层级、跨地区的协同治理。因此，从结构变革看，“整体智治”以科层组织结构为基础，通过物理性组织变革或数字化赋能重构组织职能和权责边界，以治理场景为中心破除科层组织“条块分割”之藩篱，使得政府以整体性“界面政府”形式呈现出来。

　　其二，在运行流程维度，实现行政流程和组织关系重构。从流程再造看，“整体智治”的价值和功能更为凸显。由于不同职能部门行使不同的行政管辖权，不同层级也拥有不同的管辖权限，因此公共服务供给、政府决策制定、行政执法实施、公共项目推进等均可分解为若干个办理环节，一旦涉及跨部门、跨层级、跨地区的行政事务，则行政流程更为繁琐。从组织流程运行形式看，各个流程环节相互衔接即可构成完整的行政流程，然而不同的“行政流程”划分及其组合方式则会构建出不同的行政模式，而且不同行政环节往往需要反复提交相同的证明材料。在行政事项流转过程中，各个环节的管理部门均拥有相应管理权。因此，传统科层组织体系中各行政环节通常隐含各式各样的隐形规定。这种“过程黑箱”可能衍生出道德逆向选择风险，从而影响政府形象，甚至造成政府信任危机。

　　因此，流程再造既是科层组织变革提升行政效率的焦点，也是治理创新的重点。从运行流程看，“整体智治”模式通过优化行政流程和重构组织关系，促进组织变革和治理创新。从整体性维度看，“整体智治”摒弃了以政府职能部门履职为中心的传统行政模式，转而以满足社会诉求为目标导向，通过简化、整合、优化行政环节以减少因“条块分割”而造成的繁文缛节，从而提升行政效率，构建赋能整体性治理的智能化模式。实践中，一般采取制定部门权力清单、责任清单、事项清单等方式，减少不必要的行政环节，并绘制清晰的权力运行流程图来再造政府行政流程，着眼于政府内部机构和部门的整体性运行，推动政府管理从分散向集中、从部分向整体、从碎片向整合转变，从而实现行政流程和组织关系重构。

　　“整体智治”通过行政流程和组织关系重构实现多跨协同，推动协作机制和动态调整机制相互嵌合，促进治理效能的扩展、提升与延伸。如果说组织结构重塑的关键在于界定政府职能部门间的权责边界，那么流程再造的关键则是在不改变部门职能边界的情境下，重构行政程序、资源和力量配置，二者均属“以社会需求为导向”，实现跨部门、跨层级、跨地区的协同治理与整合重构。这也吸纳了佩里·希克斯的整体性治理理念，即通过协调机制加强对政府部门间及部门内部职责、功能的协同，优化整合政府治理所需的资源和制度安排。然而，整体智治与整体性治理需要协同的范围与内容存在差异。在整体性治理基础上，“整体智治”还强调“数据多跑路”，依靠算法进一步减少流程环节，以解决信息不对称等问题，从而构建起公众参与、数据嵌入、利益整合、效能提升的运行体系，[21]以优化治理主体、治理对象、治理业务间的联结，推动“条块分割”向“条块协同”转变。

　　其三，在数据资源维度，实现数据流动和数据运用重构。在传统科层组织中，信息优势在一定程度上意味着权力优势，部门信息可能会被当成“核心竞争力”予以保护，因此部门垄断信息的动力较强，严重的可能造成“信息孤岛”。这种部门信息“碎片化”反过来又加强了部门权威优势，会进一步强化“条块分割”“数据鸿沟”等问题。同时，科层组织中信息不对称始终存在，经过的层级越多，信息流失、信息瞒报、信息谎报的可能性越大，进而造成权力失范、权力滥用、权力错用的空间伸展。此外，科层权力扩张性使科层组织攫取和垄断更多信息，造成组织内部或组织间的冲突。[22]信息化时代，部门运作过程中的人员、经验、管理、知识、权力、关系等信息均被转换为部门数据，甚至当作组织“隐形资产”。为此，尽管反复强调行政过程中的数据共享，但“受到传统架构先天性的制约，各业务系统的数据都分散存储在系统内部，再加上各条线业务系统相互隔离，使得数据交换存在天然瓶颈”。[23]实际上，在任何组织形式的治理中，信息和数据共享的重要性都不言而喻。

　　“整体智治”不仅强调组织结构、权责关系的物理性重构，而且强调数据可被作为一种治理资源，以期实现组织运作过程的虚拟性重构。借助数据资源和信息技术，可建立跨层级、跨部门、跨地区的技术网络，进而以社会需求为导向，实现“多跨协同治理”。一方面，“整体智治”打破“条块分割”桎梏，以社会需求为基点，实现履职数据的跨界流动，驱动再造政府数据、市场数据、群体数据的归集、加工、存储和运用等各环节关系，实现数据技术与政府治理情境的双重嵌合，促进政府职能部门间的合作、整合与融合。另一方面，“整体智治”打破了政府部门及官员对重要信息的垄断，促进公共数据资源共享，以克服科层组织中的“部门本位主义”。正如英国著名社会学家斯科特·拉什（Scott Lash）所言，在一个媒体和代码无处不在的社会，权力越来越存在于算法之中。[24]数据依靠算法集成与驱动，治理主体、对象、过程、规则、资源等均可被数据化，从而跨越个体、整体、系统间的“条块分割”边界，按照预设的目标、规则、标准、架构等，采用特定算法对治理空间中的人、地、事、物等予以编码，推动治理过程从数据向数据资源转变，并促进智能化发展。

　　可见，依靠数据流动和数据重构推动政府职能部门“多跨协同”式串联起来，依托数字平台实现应用贯通、体制贯通和机制贯通，进而促进政府部门履职过程和服务流程的有序衔接和深度融合。质言之，“整体智治”借助数据化过程通过贯穿纵横、联系内外的联动机制，赋权一线工作人员、及时回应公众关切，破解“碎片化”治理难题。[25]显然，这与整体性治理理论包含的信息化有显著差异。尽管整体性治理理论也包含信息化和网络化思维，但其更多强调信息传输和运用，而“整体智治”则强调同步运用数字化思维、数字化工具和数字化认知重塑治理范式，实现整体性政府理论范式的再创新。当前实践中的“整体智治”已蕴含数据自动化获取、计算、加工和运用，超越了整体性治理理论中的信息化范畴，即使智能化元素还不够丰富，但其作为理想的实践和理论诉求更值得期待。

　　行政执法是链接国家治理和基层社会的重要环节，也是国家治理现代化的重要内容。Z省S市K区推进“大综合一体化”行政执法改革是“整体智治”的生动实践，有利于解决“条块分割”管理体制造成的科层治理“碎片化”难题，具有典型性和代表性。

　　改革开放初期，主要采取谁主管谁执法原则，依托行业主管部门设置行政执法机构。这种制度设置模式能较好解决执法的专业化问题，但也因“条块分割”管理体制而衍生出数量庞大的执法队伍。改革启动之前，在省级层面Z省拥有42支行政执法队伍，市县两级大致相同。早在2005年8月26日，时任省委书记的习到原省政府法制办调研时就提出要推进行政执法体制改革，从源头上解决多头执法、重复执法、交叉执法的问题。此后Z省持续推进行政执法改革。2022年1月，中央全面深化改革委员会同意《Z省加快推进“大综合一体化”行政执法改革试点工作方案》，授权Z省开展“大综合一体化”试点。2022年12月，Z省综合行政执法指导办公室授权S市K区开展为期1年的再试点。S市K区试点代表了“大综合一体化”行政执法改革的Z省实践，反映了中央层面推进全国行政执法改革的方向，因此本文将其作为典型案例。改革试点伊始，笔者即开始田野调查。2022年7月和12月，借助全省和全市行政执法专题培训的契机，全面梳理了我国行政执法制度，并召集部分学员座谈，整理分析Z省“大综合一体化”行政执法改革的主要做法和存在的问题。此后，又多次开展实地调研，采用“参与式观察”的方式全面深度掌握Z省S市K区的再试点情况。

　　其一，优化整合行政执法机构：一支队伍管执法。实现镇（街）“一支队伍管执法”是Z省深化行政执法体制改革的首选动作。在省级层面，按照“1+8”机构框架，撤销、整合原42支执法队伍，精简教育、民宗、民政、水利、人防等33支执法队伍，并按相近原则并入“1+8”机构序列。其中：“1”指涉1支综合行政执法部门；“8”指涉市场监管、交通运输、农业农村、自然资源、卫生健康、应急管理、生态环境、文化市场等8支被保留的专业性执法队伍。在市县层面，严格按照“应统尽统”原则，把队伍总数控制在“1+8”范围内。同时，规定生态环境、交通运输等专业性强和执法数量大的执法队伍由设区市统筹，其余6支以县（市、区）执法为主。然后，采取“派驻+联络”的方式，将县级专业执法机构中的70%执法人员下沉镇（街），由综合行政执法部门牵头在行政执法过程中“综合查一次”，推动不同执法机构间证据与信息共享，以减少执法扰企扰民现象。

　　其二，综合集成行政执法事项：一张清单定权责。根据“权力规则化、规则数字化、数字智能化、赋权动态化”原则，梳理、编制、发布“目录总清单+综合清单+专业清单+镇街清单”等4张行政执法清单，做到“清单之外无执法”。在省级层面，梳理行政执法事项，发布执法目录总清单，总体上以年度为区间，动态调整监管执法事项总目录。2020至2022年，Z省司法厅连续三年归总行政执法职能部门的执法事项，分别归总综合行政执法事项488项、261项和612项，发布“综合行政执法事项统一目录”。[26]综合执法清单和专业执法清单的调整频次，由原定的原则上每年调整1次，改为每半年调整1次。

　　其三，构建立体化制约监督体系：一体化执法监管。省级层面，规定执法事项划转至综合行政执法部门后，原来的行业主管部门仍承担监管职责，负责制定监管规则和监督准则，并负责本行业的定向检查，同时需要为综合行政执法部门提供业务指导和技术支撑。在分工上，除固定监管对象的定向检查外，以日常巡查为主的监管主要由综合行政执法部门承担。省级行业主管部门承担行业监管主体责任，配合综合行政执法队伍，不得干预下级行政执法事项划转。地方实践探索层面，地市探索编制处罚事项、监管事项、职责边界“三张清单”，探索厘清源头监管、后续监管、末端执法等环节职责，推动行业主管部门与综合行政执法部门签订事项划转协议。这些改革设计均在Z省S市K区落地试点。

　　其四，数字化赋能行政执法改革：一件事重塑执法。以满足社会需求为目标，强化数字赋能行政执法流程再造、职能优化和制度重构。省级层面，开发执法监管数字应用平台，将全省四级行政执法过程全部纳入平台监管，集成行政检查、行政处罚、执法监督等执法全流程要素，构建“以需求为导向”的行政执法模式。试点以来，省级层面围绕渣土运输、湖面治理、农村建房、校园食品安全等60多个高频事项，开发推广“一件事”数字化应用场景。试点期间，Z省S市K区全面推广“一码和一证据包”（“行政行为码”和“电子证据包”）等10项试点，推动行政执法全流程在线运行、留痕可溯、监督预警，行政检查赋码数42469个，行政处罚赋码数 24551个。

　　其五，持续创新行政执法方式：综合查一次。基层行政执法机构改革完成后，是否具备专业执法能力？面对这一棘手问题，Z省S市K区率先探索深化“综合查一次”改革。镇（街）综合行政执法中队采取“乡镇吹哨、部门报到”的执法启动机制，邀请县级专业行政执法队伍参与执法检查和调查取证，实现对一个执法对象（企业和群众等）均“综合查一次”，主管、执法、监督等环节间实现信息共享、证据互认和结果互通。同时，采取“综合罚一次”措施解决重复处罚问题。试点期间，Z省S市K区累计开展“综合查一次”活动859次，检查户数16915户，减少执法扰企扰民9530次，优化了法治化营商环境。

　　其六，构建权威高效的制度体系：一套制度保障执法。试点以来，持续探索制度创新，着力构建具有普遍适用性的制度体系。在省级层面，2021年11月25日，Z省第十三届人民代表大会常务委员会审议通过了全国首部系统谋划改革的地方性法规《Z省综合行政执法条例》，从立法原则、执法事项、执法协同、执法规范、执法保障、执法监督等维度构建清晰的制度框架。同时，还建立“执法清单”制度以及动态调整制度、任务清单制度、专班运作制度、晾晒制度、考评制度、差异化赋权制度等制度体系，确保行政执法改革在制度轨道上运行。此外，还结合镇（街）情境，打造“一支队伍护航亚运”“一支队伍保障镇域治理共同体”“镇（街）标准化执法体系建设”等差异化特色赋权机制。

　　承前所述，“条块分割”管理体制塑造的科层治理“碎片化”难题已成为行政执法现代化必须解决的实践问题。同时，叠加组织结构僵化、效率低下、排斥变革、繁文缛节等科层组织的固有弊端，形成统一性与灵活性、激励强度与目标替代、非人格化与人缘化间的三组悖论关系，[27]增加了科层组织“条块分割”问题的解决难度。面对这些难题，从Z省S市K区实践中形成的“整体智治”范式为重构科层组织模式提供了可能路径（见图2）。那么，“整体智治”作为一种基于科层治理的范式创新，又是如何驱动科层组织治理模式变革的？

　　其一，重塑组织结构，优化部门权责边界。组织结构决定组织功能，组织结构重塑必然带来组织功能优化，因此“结构—功能”分析是组织结构变革的有效分析方法。科层组织作为现代政府组织的基本形态，纵向上管理权限需要在不同层级的政府间合理划分，横向上不同职能部门间的权责边界也需合理界定。K区“大综合一体化”行政执法改革充分体现了“结构—功能”原理，行政执法机构的裁撤、合并和职能调整优化了职能部门权责边界。

　　改革前，行政执法机构“条块分割”，权责边界不清。纵向上，一般采取“职责同构”原则设置行政执法机构，“上下一般粗、左右一般齐”，层级间权责不明晰。横向上，众多的专业性执法机构相互分割，分别掌握各领域行政执法权，由此使得制度缝隙和“交叉管辖”不可避免，进而衍生出“重复执法、交叉执法、多头执法、执法空白”现象，基层深受执法扰企扰民之痛。镇（街）层面，各领域执法队伍分散独立设置，不少执法队伍只有1至2人，即使国土、城建等执法事项繁重的领域也难以开展有效的专业性执法，某些地方的行政违法蔓延态势因此难以遏制。倘若遇到涉及多个行政执法机构共同管辖的重大执法案件，则不得不由镇（街）党委、政府出面，邀请县级相关执法机构联合执法，这种“人情化”运作与科层组织“非人格化”的理性化要求相悖而行，增加了行政执法过程的不确定性。

　　改革实施后，行政执法机构及权责边界得以清晰界定，充分体现了“整体智治”模式中的“整体”理念。纵向上，省级主要负责制度顶层设计和执法监督，赋予市县两级较大自由裁量权，以县级为主建立专业性执法机构，镇（街）层面则以综合行政执法机构为主整合其他专业性执法队伍，并接受县级行政执法力量下沉，实现“一支队伍管执法”，以解决不同层级执法机构权责同构的问题。横向上，从省级到县级行政执法机构普遍采取“1+8”机构设置模式，动态化调整“行政执法总目录”“专业性执法目录”“综合行政执法目录”“镇（街）行政执法目录”，合理界定不同行政执法机构间的权责边界，并赋予综合行政执法队伍解决“执法空白”问题的“兜底功能”，从而弥合“条块分割”可能造成的制度缝隙。

　　其二，再造执法流程，创新行政执法体制。流程再造是对传统公共服务和政府管理模式的结构变革。作为一种兴起于20世纪后半叶的公共行政改革理念，流程再造旨在通过行政流程的优化升级摒弃“层级节制”、职能“分殊化”、“繁文缛节”等传统科层治理弊端，破除以“政府部门履职为中心”的流程设计思路，推动分散化、串联式、控制性的行政流程向“以社会需求为导向”的集成化、并联式、服务性行政流程转变，政府流程再造倡导便捷化、规范化、人情化、标准化等原则，以降低行政成本，改善政府治理绩效。[28]进入21世纪后，流程再造理念在地方实践创新中逐步推广。理论分析和实践观察表明，Z省S市K区的“大综合一体化”行政执法改革充分体现了政府流程再造的基本理念。

　　流程再造重构行政执法体制，有利于实现从“条块分割”向“整体智治”的转变。“一体化执法监管”“一件事重塑执法”“综合查一次”“一套制度保障执法”是对传统执法流程的创造性变革。以“综合查一次”为例，一般由镇（街）综合执法中队发起，相关专业性执法部门参与，对同一个执法对象进行一次查处和一次处罚，执法获取的证据和信息在相关执法机构间共享，以解决交叉执法、重复执法、多头执法问题。再如“一件事重塑执法”，基层行政执法部门根据需求开发“一件事”执法场景化应用平台，彰显了“以社会需求为中心”的改革导向，跨层级、跨部门、跨地区再造执法流程。此外，“一体化执法监管”，从纵向和横向维度重塑“管理—执法—监督”三者间的权责关系。纵向上，赋予省级行业主管部门行政管理权和执法监督权，同时差异化赋予市县层级相应的管理监督权。横向上，分别赋予专业执法部门和综合行政执法部门不同行政执法权，行业主管部门制定执法标准和监督执法，构建完整的行政执法闭环。最后，“一套制度保障执法”旨在构建相对高效权威的执法制度体系，促进“大综合一体化”改革措施落地。特别是县级层面采取“派驻+联络”方式调配行政执法力量，在不改变人员编制的情形下实现了执法力量优化配置，彻底重塑行政执法体制。

　　其三，重构数据关系，赋能“整体智治”再生产。以治理过程数字化、治理要素数据化为主要内容的治理数字化转型是“整体智治”治理模式生成的实践基础。数字赋能以推进政府数字化转型蕴含的工具性逻辑、价值性逻辑、结构性逻辑深度融合为旨归，重塑科层治理结构关系。“整体智治”将数字技术引入科层组织，以数据驱动的高效化和精准化回应社会需求，实现“整体智治”在科层组织中的生产与再生产。具体包含三个层面。

　　从数据层面看，数据瞒报和“数字孤岛”等现象使得数据成为行政执法改革的重要治理对象。改革前，尽管Z省全面数字化改革走在全国前列，各领域基础信息、管理系统、管理对象、管理过程等信息均已数据化，然而行政执法的专业信息分散在40多个职能部门。纵向看，上级部门对下级拥有管理方面的信息优势，便于推进协同执法；而下级部门比上级部门占有基础信息优势，地方数据层层过滤后方可上报，因此数据瞒报、数据造假现象无法避免。横向看，在公共数据平台共享的数据质量堪忧，一些地区和职能部门把数据视为核心资源保护起来，极大增加了部门间数据获取的时间成本、机会成本和执法成本。“大综合一体化”改革从省级层面搭建“执法平台”，使得全省各层次各领域行政执法信息可以“一屏展示”，实现了执法数据的跨层级、跨部门、跨地区共享。横向维度上，“1+8”的组织结构调整，既可减少可能产生“信息孤岛”的部门数量，又可促进各部门间数据的公开透明，压缩利用信息不对称优势谋取部门利益或地方利益的空间，“数字孤岛”的生成概率降低。纵向维度上，上级部门与下级部门之间原本各自持有的特定信息优势几乎被抹平，使得基于信息瞒报、信息优势控制部门利益或地方利益的空间也被极大压缩。

　　从工具层面看，行政执法改革过程中数字技术的工具性价值全面凸显。数字化为推进“大综合一体化”行政执法改革提供了技术工具支撑，解构了传统科层治理的组织结构，[29]重构了传统“条块分割”的行政执法体制，推动“条块分割”向条块协同转变。由于“一支队伍”“一张清单”“一体化执法监管”“一件事”“综合查一次”“一套制度”等改革举措均会生产出大量数据的归集、储存、调取和使用任务，如果按照传统的科层治理运作规则，必然需要耗费大量人力物力。倘若缺乏数字化技术支撑，显然无法实现。因此，从数据运用维度看，数字赋能成为“大综合一体化”行政执法改革的重要内容和关键支撑。特别是，“一件事重塑执法”以具体执法需求为目标，跨层级、跨部门、跨地区实现海量数据信息的交换共享，以利于便捷高效完成行政执法过程，从而实现行政执法领域的“整体智治”。更重要的是，通过数字赋能倒逼行政执法制度体系持续保持适应性变革，着力构建一种以社会需求为导向的行政执法制度体系，进一步凸显数字驱动和制度驱动的叠加优势。

　　从结构再造层面看，“整体智治”实践改革中强调运用数字化思维和数字化认知重塑组织结构、再造组织流程，重构行政执法各部门及各层级间的关系结构，推动传统科层体系中“以政府部门履职为中心”的治理模式向“以社会需求为导向”的治理变革。这在基层行政执法“一件事”改革、“综合查一次”“综合罚一次”等改革中得以充分彰显，依靠强大的“数字大脑”，在跨层级、跨部门、跨地区的行政执法过程中广泛调用数据，用“数据跑路”代替“人员跑路”，用“平台运算”代替“执法人员计算”，依靠数字变革彻底解决行政执法领域长期存在的“多头执法、交叉执法、重复执法、执法空白”等问题。

　　科层组织因适应工业化管理所需要的专业偏好和效率诉求，而成为大型组织普遍采用的基本组织模式。然而，其弊端也与生俱来，“条块分割”问题已成为推进治理现代化必须破解的难题，理论和实践呼唤治理范式创新。半个多世纪以来，旨在破解科层组织弊端的治理范式不断创新，然而，传统的解决思路均属于阶段性或暂时性解决方案。其中，整体性治理理论和数字化治理是针对性和普适性较强的范式创新，不过其限度也较为明显。那么，从Z省实践中诞生的“整体智治”模式能否代表一种新的理论范式？笔者认为，“整体智治”兼容了整体性治理和数字化治理等两种理论范式的优势，是有利于克服科层治理既有弊端的一种前瞻性治理范式，表征着破解科层治理难题的未来趋向。这里将与“整体智治”相关的四种治理范式进行对比，可发现其间存在的显著差异（见表1）。长期以来，针对科层组织“条块分割”问题，理论和实践均开展了有益探索，特别是强调横向协同的整体性治理范式，在“过度集权化”和“过度碎片化”两端之间反复摇摆。然而，综合整体性治理与数字化治理优势的“整体智治”，超越了科层组织专业主义、职能“分殊化”、科层化“命令—服从”等与敏捷治理时代不相适应的组织特征，以社会需求为导向，在合理界定政府职能部门权力边界、权力清单和权力结构的基础上，依托数字化智能化工具再造行政流程，赋予职能部门更多自由裁量权，从而重构“多跨协同”治理模式。

　　关于“整体智治”变革，还需要强调如下两点。其一，基层治理领域的数字化、智慧化发展趋势必将持续强化。“整体智治”吸纳了整体性治理和数字化治理的优势，其蕴含的数字化治理理念，又超越了整体性治理所强调的信息化理念，有力彰显了数字化思维、数字化工具、数字化认知的综合运用与融合赋能的巨大威力。当前，在基层治理实践中，尽管数字赋能治理的智慧化尚未得到充分彰显，但已昭示未来发展方向。实践表明，“整体智治”已从数据资源化和治理数据化两个层面，实现跨层级、跨部门、跨地区的协同治理，突破整体性治理的限度，有利于解决海量数据归集、储存、调用和运算等问题，以弥补传统科层治理和整体性治理传输、处理、运用信息等思维短板，推动“以政府部门履职为中心”的治理模式向“以社会需求为导向”的治理模式转型。伴随数字技术的持续迭代，计算技术发展使得数据成为重要资源，理论驱动和数据驱动的融合相生正在推动基层治理范式变革，特别是生成式人工智能已经并将继续深刻重塑人类经济社会结构关系，“以平衡定性与定量的落差、关注理念与道路的撕裂、链接实践与理论的时差、填补设计与落实的断层”，[30]继而促进基层治理的智慧化继续发展。其二，党委集中统一领导是“整体智治”变革的制度性保障。2021年，Z省启动实施的全面数字化改革实践中，“整体智治”曾经被当作省委“一把手”工程，通过省委书记亲自部署实施和主持月度例会等措施，安排全面数字化改革的重点任务和路径。Z省启动实施的“大综合一体化”行政执法改革，同样如此。2005年，Z省率先推动行政执法改革，使得Z省行政执法改革和制度创新始终走在全国前列，为“大综合一体化”行政执法改革奠定了制度基础。特别是，2022年1月，中央全面深化改革委员会批复的Z省“大综合一体化”改革方案正式下发，充分彰显了中央对Z省“大综合一体化”行政执法改革的重视和制度支持。实践表明，正是党的集中统一领导为Z省以“大综合一体化”行政执法改革为代表的“整体智治”变革提供了制度性保障，持续推动制度优势、政治优势向治理优势转变。

　　[基金项目] 国家社会科学基金一般项目“信访属地责任履行机制研究”（24BZZ064）。

　　[作者简介] 刘开君，绍兴市委党校“枫桥经验”研究中心主任、副教授，浙江省新时代枫桥经验研究院、浙江大学新时代枫桥经验研究院特邀研究员；张树华，中国社会科学院政治学研究所所长，中国社会科学院大学教授、博士生导师，中国社会科学院首都治理研究院首席专家。

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